2024年10月下旬，生物多樣性公約第16屆締約方大會（The 16th Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity , CBD COP 16）在哥倫比亞卡利市召開，為《昆明－蒙特婁全球生物多樣性框架》（Global Biodiversity Framework, GBF）通過後的首次締約方大會。此次會議聚焦如何落實國家行動，以確保2030年前達成GBF列擧的23項目標，因此被稱為「執行締約方大會」（Implementation COP）。誠如聯合國秘書長Antonio Guterres所強調，各國此次會議任務在於「化言語為行動」。

在全球海洋保育領域，「海洋保護區」（Marine Protected Area, MPA）與「其他有效以區域為基礎的保育措施」（OECM）已成為核心工具，透過棲地保護維持生態功能，確保海洋資源的永續利用。因此，COP 16期間，與這兩項工具相關的決策、執行與監測機制的討論與談判備受關注。

本文基於筆者於CBD現場的第一手觀察，解析本次會議中涉及重要海洋保育議題的談判進展，同時介紹聯合國環境署（UN Environment Programme, UNEP）與國際自然保育聯盟（The International Union for Conservation of Nature , IUCN）於COP 16聯合發表的《2024受保護星球報吿》（Protected Planet Report 2024）。藉此，期望協助國內讀者掌握全球MPA的進展與挑戰，進而轉化為國內政策行動。

全球MPA 劃設進度與挑戰

UNEP與IUCN共同管理的全球保護區資料庫「受保護星球」（Protected Planet）每兩年發布一次報吿，對全球保護區及 OECM的進展進行全面評估與檢視。本次報吿與以往不同，不僅是 2020 年後的首次發行，更是自2022年GBF通過以來，對其目標3進展情況的首次正式全球評估。由於 GBF 設定的2030 年全球目標要求至少30%的陸域及海域受到有效保育（亦即30x30），《2024受保護星球報吿》的發布因而成為 CBD 與會成員關注的焦點（UNEP-WCMC & IUCN, 2024）。

誠如報吿所揭露，就MPA覆蓋面積而言，當前狀況與趨勢令人憂心。截至2024年8月，全球MPA覆蓋面積約3,024萬平方公里，海洋OECM則約40.3萬平方公里，合計佔全球海域8.44%，與2030年達成30%覆蓋率的全球目標仍有顯著落差。

為進一步理解全球MPA進展與挑戰，可從「覆蓋範圍、增長速度、空間分佈及保育工具」四個面向進行分析（見圖1）：

1. 覆蓋範圍：目前MPA 與OECM 的總面積距離30×30 目標仍存在巨大落差，未來六年內需增加7,826 萬平方公里（約為現有面積的3.56 倍）。
2. 增長速度：MPA 增長趨勢顯著放緩。在愛知目標期間（2010-2020），全球MPA 總面積在十年間增加1,814 萬平方公里，但2020-2024 年僅增長 177 萬平方公里，不及前一階段的 1/10，顯示擴張速度大幅下降。
3. 空間分佈：MPA 主要集中於國家管轄內水域（2,742 萬平方公里），而國家管轄範圍以外區域（Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ 或公海等，距離海岸>200 海里）僅有10 個保護區，共322 萬平方公里，未來公海MPA 劃設亟待強化。（見圖 1）
4. 其他保育工具：全球自2019 年開始統計OECM 以來，海洋OECM 的佔比偏低（僅1.12%），低於陸域OECM（2.15%），未來應強化OECM 以補足MPA 之外的保育機制。

根據統計數據顯示，當務之急仍是擴大海洋有效保育的範圍，但單純提升覆蓋率並不足以讓MPA與OECM在應對生物多樣性危機中發揮關鍵作用，關鍵點在於保護區是否眞正發揮保育效益與管理成效。此外，目前 MPA 主要集中於國家管轄水域，公海海域的保護將成為未來保育工作的核心議題。以下將進一步探討這兩項議題。

全球MPA 的保育成效

MPA是否眞正發揮保育功能，取決於管理是否有效，這一點在GBF目標 3中已明確強調―全球30%的陸域與海域不僅應納入保護範圍，更須確保「有效的保育和管理」。這也反映各國在「愛知目標」期間（2010-2020）學到的教訓：國家傾向採各種權宜手段以大幅擴張全球MPA覆蓋面積，但卻犧牲了管理品質，影響生物多樣性的實際保育成效。許多MPA劃設範圍廣大，卻缺乏嚴格管制，例如允許漁業活動持續進行，使保護效果大打折扣。這種現象營造出「保育成效的假象」，使決策者與社會大眾產生自滿情緒，忽視眞正的管理需求。因此，如何防止這些徒有劃設之名，卻無保護之實的「紙上保護區/公園」（Paper Parks），已成為近年海洋保育政策的核心課題。

圖1｜歷年全球MPA覆蓋面積之增長 

圖中展示了全球MPAs在國家管轄內（淺藍線）、國家管轄外區域（紫線）及全球範圍（綠色）的覆蓋面積增長趨勢。國家管轄內海域為主要貢獻來源，覆蓋面積自2006年以來顯著增加；而國家管轄外區域的增長幅度較小，顯示其保護進展仍有限。有鑑於全球MPA的覆蓋範圍分佈不均，未來亟需新增位於ABNJ之MPA。來源：Protected Planet 網站

為確保MPA能眞正發揮保育效益，UNEP、IUCN、海洋保育研究所（Marine Conservation Institute, MCI）及其他國際保育機構共同開發了《海洋保護區指南》（The MPA Guide），以精確評估與追蹤MPA的實際保護成效（Grorud-Colvert et al., 2021）。該指南的核心是「保護強度」分級制度，根據MPA內允許的人為活動類型及規模，將其分為「完全保護、高度保護、輕度保護及低度保護」四種，以釐淸其眞實效能。僅劃設MPA並不會自動帶來保育效益，唯有透過嚴格管理與限制人類活動，才能確保實質的生態改善。換言之，決定MPA保育成效的關鍵不在於範圍擴張，而在於管制措施的落實。

目前，MPA保護強度評估涵蓋七大類人為活動，包括捕魚、水產養殖、船舶下錨、海底開採、人工設施建造、疏濬與廢棄物傾倒，以及其他非開採性活動。這些活動與MPA保護強度的關聯，經過多次專家研討會評估，並綜合同行評議文獻、科學判斷、專家意見及 IUCN決議後所確立，充分反映海洋保護區科學界的共識。《海洋保護區指南》及其保護分級系統已廣泛應用於全球保護區資料庫，如「受保護星球」與MPAtlas，以補足傳統MPA資料過度依賴面積統計、卻缺乏保育效能評估的缺陷。此外，《2024 受保護星球報吿》亦採用該指南數據，以揭示全球MPA的實際保護程度，並評估其對海洋保育目標的貢獻。

評估結果顯示，全球MPA的保護效能仍然有限。全球MPA中僅69%屬於積極管理，而 21%處於僅劃設但未實施的「紙上階段」，另有10%尙未或無法進行評估。即便在這 69%已實施並積極管理的MPA中，只有49%達到「完全保護」或「高度保護」標準，而 50%屬於「輕度保護」或「低度保護」（見圖2）。換言之，在已實施「積極管理」的MPA中，仍有半數允許多種高衝擊或具破壞性的人為活動，如建造人工設施、水產養殖，以及使用多種漁具進行捕撈。在這種情況下，這些MPA的生物多樣性保育效益極低，甚至可能形同虛設。

整體而言，《2024 受保護星球報吿》反映出全球海域保護成效不佳，現有MPA難以有效支持生物多樣性保育。雖然全球8.4%的海洋已被劃入MPA，但只有5.7%受到積極管理，更僅有2.8%海域納入完全保護或高度保護標準的MPA範圍之中。這些數據凸顯出，全球 MPA 仍須強化管理策略，提升保護效能，以確保其眞正發揮生物多樣性保育的核心功能。

全球公海保育之最新發展

ABNJ一直被視為海洋保育最關鍵但最缺失的一塊拼圖。這些偏遠且未開發的海域不受任何單一國家管轄，卻佔全球海洋61%，相當於地球表面的近一半，並孕育獨特的物種與生態系統。然而，目前公海僅1.45%的水域被劃設為MPA，顯示保育工作仍嚴重不足，亟需加速推動。為此，聯合國於2023年通過《國家管轄外區域海洋生物多樣性協議》（Agreement on Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction，BBNJ協定），建立跨國合作框架，以促進海洋生物多樣性的保育與永續利用。雖然《BBNJ協定》尙未正式生效，但已成為海洋保育界關注的焦點，並在本次CBD大會的決議與討論中獲得高度重視，顯示國際間對公海MPA劃設與管理的關切日益升高。

在本次CBD大會中，一項重要決定是就「具有重要生態或生物學意義的海洋區域」（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas, EBSAs）界定與修定程序達成共識。EBSAs 指在生態或生物特性上具有特殊重要性的海洋區域，如關鍵物種的棲息地、食物來源或繁殖區。其界定由CBD主導，透過各個區域研討會進行評估，以判定特定海域是否符合七項科學標準的一項或多項。各區域研討會繼而產出EBSAs淸單建議，最終提交CBD締約方大會以尋求正式核准，此過程即為「EBSA 程序」（EBSA Process）。

圖2｜全球MPA實施階段及保護現況概述（截至2024年8月）資料及圖表來源：UNEP-WCMC & IUCN (2024)

該圖展示了全球MPA根據《海洋保護區指南》進行的評估結果，針對實施階段與保護強度進行分類與分析。上圖：全球僅8.4%的海洋區域被劃入MPA，遠低於「30×30」目標所設定的30%。左下圖：在這些MPA中，69%已實施並受到管理，21%處於僅劃設但未實施的「紙上階段」，另有 10% 尚未或無法進行評估。右下圖：在已實施並管理的69%MPA中，僅22%達到完全保護，27%高度保護， 3%屬於輕度保護而47%為低度保護，顯示全球半數 MPA的管理與保護強度明顯不足。這些結果凸顯出全球MPA仍需強化管理策略，提升保護效能，以確保其真正發揮生物多樣性保育的核心功能。

EBSAs的描述是一個純粹的科學過程，旨在確定各國或區域研討會代表認為具有特殊生態或生物學重要性的海域。雖然EBSAs的描述不涉及管理或管制措施，但可作為採用包括MPA在內的其他空間管理工具的參考依據。2011至2019年間，全球擧辦15場EBSA區域研討會，評估了全球75%的海域，並描述338個EBSAs，其中11%完全位於公海。然而，過去8年來，CBD締約方國家未能就EBSAs的修訂程序與新EBSAs的啓動機制達成共識，導致現有機制停滯，無法更新或調整，亦難以納入最新科學數據與知識進行規劃與管理。

本次CBD大會就修訂EBSAs描述與啓動程序達成共識，有助於推動《BBNJ協定》架構下的公海MPA劃設與保育工作。新通過的決定特別強調，EBSAs描述程序將對《BBNJ協定》生效後之執行產生貢獻，兩者之間存在潛在協同作用（Potential Synergies），可互為補充或相互配合運作（CBD/COP/ DEC/16/16）。例如，根據該決定附件，將建立一個更新版的資料庫與資訊共享機制，涵蓋國際水域內重要或敏感的生物多樣性區域資訊，以協助決策者未來作為確定MPA或其他空間管理工具的適當設置地點。此外，針對既有 EBSA的描述修訂，決議指出，相關資訊可基於原住民與地方社區的傳統知識，並在提交前須經協商程序，同時符合國內與國際法規。這一多元利益關係人參與機制，為地方、區域與全球尺度的整合性保育規劃提供更堅實的基礎。

未來，全球EBSAs描述的科學工作將持續發展，包括更新與修訂既有資訊，並加強與利益關係人的諮商，更能成為日後《BBNJ協定》生效後MPA劃設等工作的參考依據。

全球生物多樣性框架（GBF）的監測框架（Monitoring Framework）

「愛知目標」的經驗顯示， 建立以指標（Indicators）為核心的監測框架是協助各國落實國際保育目標的關鍵。理想狀況下，生物多樣性指標可將複雜數據轉化為可量化的資訊，提供政策、管理與保育行動的依據。然而，制定GBF指標極具挑戰性，除了需為4項長期目標與23行動目標訂立可衡量的標準，還需涵蓋質性內容，避免重蹈「愛知目標11」的覆轍―當時，各國爭相劃設MPA以達成10%的海域覆蓋率，卻忽視有效管理、生態代表性與連通性等質性要求，備受批評。

然而，指標作為一種資訊工具，不僅需涵蓋生態與環境數據，也涉及社會經濟層面，而GBF的23項目標本身已反映生物多樣性議題的廣度與複雜性：1. 減少生物多樣性威脅（目標 1-8）；2. 透過永續利用與惠益分享滿足人類需求（目標 9-13）；3. 以及執行與主流化工具及解決方案（目標 14-23）。換言之，生物多樣性不僅關乎保育，更涉及開發中國家的永續發展與遺傳資源的惠益分享。

在 COP 16 期間，監測框架成為談判核心，因為每項指標都直接影響國家政策與報吿義務。各國激烈角力於哪些指標應納入強制報吿（標題指標），哪些可作為自選報吿（組成指標、補充指標）。此外，數據收集與整理反映國家的監測與財務能力，對許多開發中國家而言，監測系統與資金調度緊密相關，缺乏資源恐難以落實指標。誠如剛果民主共和國在最後談判階段提議，應將「規劃、監測、報吿與審查」（Planning, Monitoring, Reporting and Review, PMRR）與資源調度與財務機制作為組合議題，以確保同步通過。剛果提案獲得廣泛的支持。

目前，關於MPA與OECM的監測指標，覆蓋面積仍是唯一被列為國家義務監測與報吿的標題指標（見表1）。然而，國際保育社群關注的不僅是面積擴張，還包括MPA/OECM的劃設與管理是否能眞正地貢獻於保育工作。這些關鍵管理面向涵蓋：生物群落與生態系統的保護效能；MPA是否位於對生物多樣性具有重要意義的區域；管理是否有效；治理型態，以及是否涉及原住民與傳統領域等。此外，「組成指標」與「補充指標」則提供更細緻的管理監測需求，例如：保護區的連通性與網路化程度；降級、縮小或取消MPA的發生率；以及是否進行 IUCN 治理效能評估。然而，這些額外指標僅具建議性，各國可根據資源與能力 選擇性報吿。

最後，因為COP 16談判中止，使各國未能就監測框架的指標（包括目標3）達成共識，相關討論將擇期於後續談判繼續進行。這一結果不利於追蹤與評估各國落實GBF目標的進展，並因缺乏明確指標，使各國難以制定具體施政與報吿內容。這將影響國際社會避免重蹈「愛知目標」的覆轍，並可能削弱 2030 年前實現GBF承諾、包括「30x30」的可行性。

結語

生物多樣性保育是一場與時間競賽的危機導向工作，分秒必爭地挽救瀕臨滅絕的物種與生態系統（Meine et al., 2006）。因此，當我們檢視當前保育實踐時，焦慮幾乎無可避免。然而，這並不意味著過去的努力徒勞無功，而是因為我們正以更高標準、更嚴格的衡量門檻來檢視進展。全球MPA正處於關鍵轉型期，從過去單純擴張覆蓋面積，轉向確立保育目標、提升保護強度，並拓展至公海―這片「最後的藍色荒野」。這意味著，未來保育工作的難度將大幅提升，邁向更精準、更深層次的挑戰。

事實上，GBF目標3是人類史上最大規模的環境管理計畫，致力於在全球30%的區域推行統一的保育目標。《2024受保護星球報吿》與本文所揭示的內容，不在於否定過去的努力，而是強調未來六年內應更精準地規劃與管理MPA，使其設立於具生態意義的區域，並發揮最大保育效益。正如一位 CBD 與會國家代表對筆者強調的：「不是我們做得不夠好，而是我們需要更快」。希望這些全球經驗能為我國MPA的規劃與實踐注入更大動能。

參考文獻

1. Grorud-Colvert, K., Sullivan-Stack, J., Roberts, C., Constant, V., Horta e Costa, B., Pike, E. P., Kingston, N., Laffoley, D., Sala, E., Claudet, J., Friedlander, A. M., Gill, D. A., Lester, S. E., Day, J. C., Gonçalves, E. J., Ahmadia, G. N., Rand, M., Villagomez, A., Ban, N. C., ... Lubchenco, J. (2021). The MPA Guide: A framework to achieve global goals for the ocean. Science, 373(6560), eabf0861. https://doi.org/10.1126/science.abf0861
2. Meine, C., Soulé, M., & Noss, R. F. (2006). A mission-driven discipline: The growth of conservation biology. Conservation Biology, 20(3), 631-651. https://doi.org/10.1111/j.1523-1739.2006.00449.x
3. UNEP-WCMC & IUCN. (2024). Protected Planet Report 2024. Cambridge, United Kingdom; Gland, Switzerland: UNEP-WCMC & IUCN. https://www.unep.org/resources/report/protected-planet-report-2024

CBD會場之「生物多樣性疊疊樂」 

會議現場最為顯眼之裝置藝術「Biodiversity Jenga Tower」，Jenga係屬一種桌遊，廣稱為「疊疊樂」，藉由抽取下層積木堆疊到塔的最上層，而不致使其倒塌。這件裝置藝術旨在凸顯關鍵生態系統的退化問題，以及自然核心基礎被拆解的嚴峻現象。同時，也邀請與會者思考如何修復生態系統的核心要素，並重新平衡大自然生物多樣性的機會。